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湖南省娄底市中级人民法院（2017）湘13行终477号《李松清诉涟源市道路运输管理局行政处罚案（适用法律错误、未听取陈述申辩、未执行集体讨论制度）》
一、案情简介
上诉人（原审原告）李松清，男，1970年8月9日出生，汉族，农民，住涟源市。
委托代理人陈跃辉，冷水江市村民。
被上诉人（原审被告）涟源市道路运输管理局，住所地涟源市石马山汽车站。
法定代表人肖三军，该局局长。
委托代理人黄志锋，该局工作人员。
上诉人李松清因被上诉人涟源市道路运输管理局（以下简称“涟源运管局”）对其作出的行政处罚决定一案，不服涟源市人民法院（2017）湘1382行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定：原告李松清系湘Ｋ×××××号轿车的所有人，办理了机动车行驶证等证照，从事城市出租汽车经营，经营期限至2014年12月31日止。2016年3月28日，原告李松清驾驶湘Ｋ×××××号轿车在涟源市城区从事客运经营活动，被被告涟源运管局查获，涟源运管局当即将湘Ｋ×××××号轿车予以扣押。2016年4月15日，涟源运管局作出涟源运管处罚决定（2016）0056号《行政处罚决定书》，认定李松清于2016年3月28日未经许可擅自使用湘Ｋ×××××号客车从事道路客运经营，据此依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，决定对李松清罚款6万元，责令改正违法行为。2017年3月15日，原告李松清收到涟源运管处罚决定（2016）0056号《行政处罚决定书》。3月21日，原告李松清向法院提起行政诉讼。
原审认为，原告李松清作为湘Ｋ×××××号轿车的所有人，在办理有关证照手续后，在经营期限内具备从事城市出租汽车经营的资格，在经营期限届满即2014年12月31日后，便丧失从事城市出租车客运的资格。原告李松清于2016年3月28日驾驶湘Ｋ×××××号轿车从事道路客运经营，是违法的，应予行政处罚。被告涟源运管局据此作出涟源运管处罚决定（2016）0056号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序、处罚适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李松清的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李松清负担。
二、上诉人李松清观点
被上诉人于2016年4月15日制作的处罚决定，但上诉人于2017年才收到，且是复印件，但原审未予查明，同时，上诉人提供的证据可充分证明上诉人所使用的车辆为营运车辆，在经营期限届满前已向被上诉人提交延续经营的申请，被上诉人未在法定期限内作出是否许可的决定，应当视为同意许可，故原审认定事实错误，请求二审法院依法改判。
三、被上诉人涟源市运管局观点
2016年3月28日，被上诉人在执法时查获上诉人违法从事道路客运经营，故根据道路运输条例规定对上诉人进行了行政处罚，该处罚认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉理由不成立，请求二审依法维持原判。
四、证据分析
本院经二审审查，确认一审判决认定的事实。
本院另查明，2016年4月11日，被上诉人涟源市运管局向上诉人以挂号信的形式邮寄送达行政处罚事前告知书，告知上诉人李松清提出陈述、申辩意见的时间为3天。2016年4月14日，上诉人户籍所在地涟源市石××村村民李家林签收了该行政处罚事前告知书。2016年4月15日，被上诉人涟源市运管局作出了涟源运管处罚决定（2016）0056号处罚决定书并于同日以挂号信形式邮寄送达，4月17日，李家林签收了该处罚决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”本案中，被上诉人涟源市运管局于2016年3月28日查获上诉人李松清未经许可擅自使用湘Ｋ×××××号客车从事道路客运经营，在立案审查过程中于2016年4月11日作出行政处罚事前告知书，告知上诉人李松清提出陈述、申辩意见的时间为3天，并于当日以挂号信形式邮寄送达，4月14日，该行政处罚事前告知书由上诉人户籍所在地涟源市石××村村民李家林签收，被上诉人于2016年4月15日即作出的涟源运管处罚决定（2016）0056号处罚决定书剥夺了上诉人李松清陈述申辩的权利，程序违法，应予撤销。原审判决认定事实有误，适用法律错误，应予撤销。
五、判决
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销涟源市人民法院（2017）湘1382行初106号行政判决；
二、撤销被上诉人涟源市道路运输管理局作出的涟源运管处罚决定（2016）0056号处罚决定书。
一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，合计100元，由被上诉人涟源市道路运输管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 童志方
审 判 员 肖卫江
审 判 员 柳真真
二〇一八年一月二十五日
代理书记员 邱燕飞
【思考与启发】
一、《中华人民共和国道路运输条例》
第二条 从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。
前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训。
第六十三条 违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八十一条 出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。
二、《湖南省道路运输条例》
第二条 在本省行政区域内从事道路运输经营、道路运输相关业务以及道路运输管理，应当遵守本条例。
本条例所称道路运输经营，是指以营利为目的、利用机动车辆为社会公众提供客货运输服务的行为。
道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）;道路运输相关业务包括道路运输站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训以及道路运输其他服务经营。
第五十六条 出租汽车客运和城市公共汽车客运的管理，按照有关法律、法规的规定执行。
三、交通运输部令2016年第64号《巡游出租汽车经营服务管理规定》
第四十五条 违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的；
四、《行政处罚法》
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
五、交政法发（2010）251号《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》
（一）关于执行过罚相当原则的要求
对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类行政违法行为，所采取的措施和手段应当必要、适当，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同，行政处罚的种类、轻重程度、减免应与违法行为相适应，防止处罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚等。
（二）关于集体讨论制度的要求
在发生下列情况时，交通运输行政执法机构应成立集体讨论组织，在案件调查报告基础上讨论应实施的行政处罚。
重大行政处罚案件，指交通运输行政执法机构作出的吊销证照、责令停产停业、五千元以上罚款的行政处罚决定；
六、湖南省人民政府令第136号《湖南省行政处罚听证程序规定》
第七条 行政机关作出下列重大行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：
（三）对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元以上（含2万元）。海关、金融、国税、国家安全、外汇管理等部门对本部门举行听证的罚款数额另有规定的，从其规定。
七、本案中存在的几个问题
（一）适用法律错误
《中华人民共和国道路运输条例》第二条明确：出租客运不在该条例的高速范围，第八十一条明确：出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定，但并不将出租客运排斥在旅客运输之外。
《湖南省道路运输条例》第五十六条明确：出租汽车客运和城市公共汽车客运的管理，按照有关法律、法规的规定执行。
上述条款已明确对出租车的管理，即对有违法违规行为的出租车经营者，不适用其中的罚则。涟源市道路运输管理局依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定，对李松清罚款6万元，并责令改正违法行为，适用法律错误，应适用交通运输部令2016年第64号《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条“未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的”的规定。
（二）未听取当事人陈述申辩意见
涟源市道路运输管理局在立案审查过程中于2016年4月11日作出行政处罚事前告知书，告知上诉人李松清提出陈述、申辩意见的时间为3天，并于当日以挂号信形式邮寄送达，4月14日，该行政处罚事前告知书由上诉人户籍所在地涟源市石××村村民李家林签收，被上诉人于2016年4月15日即作出的涟源运管处罚决定（2016）0056号处罚决定书剥夺了上诉人李松清陈述申辩的权利，程序违法。
（三）未给予当事人听证权
《行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”。湖南省人民政府令第136号《湖南省行政处罚听证程序规定》第七条规定“行政机关作出下列重大行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（三）对公民处罚款在1000元以上（含1000元），对法人或者其他组织处罚款在2万元以上（含2万元）。”
涟源市道路运输管理局在立案审查过程中于2016年4月11日作出行政处罚事前告知书，告知上诉人李松清提出陈述、申辩意见的时间为3天，未告知李松清有举行听证的权利，程序违法。
（四）未执行重大案件集体讨论制度
交政法发（2010）251号《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》关于集体讨论制度要求“重大行政处罚案件，指交通运输行政执法机构作出的吊销证照、责令停产停业、五千元以上罚款的行政处罚决定”，涟源市道路运输管理局未听取李松清陈述申辩意见、未执行重大案件集体讨论制度，下发行政处罚决定书，程序错误。
（五）未执行过罚相当原则
交政法发（2010）251号《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》关于执行过罚相当原则要求“对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类行政违法行为，所采取的措施和手段应当必要、适当，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同，行政处罚的种类、轻重程度、减免应与违法行为相适应，防止处罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚等。”涟源市道路运输管理局对李松清使用经营期限已到期的车辆从事城市出租汽车经营罚款6万元，处罚畸重，有悖过罚相当原则。
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